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Lo que dejó (o quedó) de la Comisión de Reforma a las Pensiones

23 de Septiembre de 2015 -

Comisión de Pensiones

La “Comisión Bravo” creada por la Presidenta Bachelet para estudiar y reformar el actual sistema de pensiones, terminó siendo minimalista en las propuestas de su agenda corta producto del “realismo sin renuncias” que impuso el Gobierno. No obstante, el informe deja al descubierto un profundo diagnóstico sobre el fracaso económico y social de las AFP. De acuerdo a la publicación, el 72% de la población está de acuerdo con un “cambio total” al sistema. Por otro lado, ha habido desinformación en los medios respecto a las propuestas de fondo, ya que la entidad decidió presentar como conclusión dos opciones: una que perfecciona el régimen actual, y otra que lo sustituye por un seguro social basado en la solidaridad. La decisión final queda en manos del Ejecutivo.

Cifras de la desconfianza Ciudadana

Según una encuesta encargada por la Comisión, un 72% de las personas considera que “Solo un cambio total al sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones”, mientras que “un 66% considera que las bajas pensiones son responsabilidad de las AFP”, y un 60% se considera en desacuerdo con la expresión “me da tranquilidad que las AFP administren los ahorros de pensión”. Por otro lado, el sondeo ubica a las administradoras como la cuarta institución en la que los chilenos menos confían, después de los Partidos Políticos, el Congreso y las Isapres.

Sobre la creación de una AFP Estatal, un 79% se manifestó de acuerdo y un 69% aseguró que se cambiaría a la entidad pública si esta existiera. Al mismo tiempo, un 29% de los encuestados cree que el Estado debe ser responsable de las pensiones a través de impuestos generales, mientras un 24% considera que es el esfuerzo individual el que debe primar por sobre los componentes solidarios.

La Comisión también efectuó diálogos ciudadanos y audiencias públicas en las que surgieron duras criticas al sistema de capitalización individual –entre otras razones- por haber sido impuesto en dictadura, por las promesas no cumplidas respecto a la tasa de reemplazo, y por su gestión privada con fines de lucro. En contraposición, se destacó que tanto las pensiones entregadas por el sistema antiguo como por las Cajas de la Fuerzas Armadas, son en términos generales muy superiores a las AFP.

En las audiencias también se cuestionó que el actual régimen de pensiones no adhiera a los “Principios de la Seguridad Social” considerados en el Convenio 102 de la OIT, en cuyos lineamientos se establece la solidaridad, la suficiencia y la universalidad como elementos fundamentales, aunque la ratificación del instrumento por Chile todavía está pendiente. Por su parte, otros expositores debatieron la ausencia de participación de los afiliados en la administración de los fondos.

“Industria Previsional” y “Focalización” del Estado

El documento define al modelo de AFP como una “industria previsional” y advierte que “el objetivo de alivio de la pobreza es buscado por medio del otorgamiento de dos beneficios. Pensiones mínimas por derecho a quienes cumplan un requisito de 20 años de cotizaciones, y pensiones asistenciales focalizadas, según la holgura presupuestaria de la coyuntura y no por derechos, sino que asignadas por cuotas y criterios de focalización”, alertando que éstos   parámetros pueden resultar excluyentes para los grupos sociales precarizados que no cumplan con la estratificación “objetiva” en que se basa el de sistema  protección social. 

La comisión sitúa el diseño de origen de las AFP en la reducción estructural del Estado que realizaron los “chicago boys” durante la dictadura. La lógica del ahorro público jugó un importante rol para que no se emitieran títulos de deuda, o que se buscaran inversiones alternativas para colocar los fondos de pensiones, “lo que, a su vez, permitió desarrollar el mercado de capitales”. Y agrega “es por ello que esta experiencia es única, responde a una situación especial y su financiamiento ha recaído en la generación que ha debido experimentar y en las que aún experimentarán los efectos del ajuste fiscal, junto con simultáneamente autofinanciar su pensión”, argumenta el informe.

Por otro lado, se constata una asimetría entre las responsabilidades que asumen las y los trabajadores versus la AFP. “Durante la etapa activa, los riesgos asociados al mercado laboral son asumidos por el afiliado, al igual que los riesgos de inversión asociados al fondo de capitalización individual. En la etapa pasiva, si el afiliado opta por la modalidad de renta vitalicia estará cubierto ante los riesgos de longevidad y de inversión de los fondos; en cambio, si elige la modalidad de retiro programado, deberá asumirlos”, constituyendo claramente uno de los motivos de mayor inseguridad del sistema actual.

El documento continúa con el diagnóstico: “Lo único cierto es la cuota de ahorro y su obligatoriedad, asumiendo que el afiliado tiene un empleo dependiente estable. La industria de administración de cuentas de ahorro y las compañías de seguros operan en mercados imperfectos caracterizados por fuertes asimetrías de información en desmedro del afiliado”, situación que a su vez se conjuga con la falta de derechos en el trabajo, donde “las bajas densidades de cotizaciones están asociadas a trayectorias laborales en empleos precarios, a períodos de desempleo, al desempeño en trabajos informales, por cuenta propia y a los periodos de inactividad laboral a lo largo del ciclo de vida. Aunque la mayor incidencia en la densidad de cotizaciones de un individuo la tienen los períodos sin empleo. En Chile existe una alta evasión previsional y laboral, que llega a aproximadamente al 18% en su conjunto”, confronta la investigación.

Tasa de reemplazo seguirá bajando...

En 2008 y producto de las conclusiones de la “Comisión Marcel”, se introdujo la primera reforma al sistema para incorporar un pilar solidario, el cual de acuerdo al presente informe “se financia solo con recursos fiscales. A marzo de 2013 el total de beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias entregados superó el millón 300 mil, con un costo fiscal equivalente a un 0,7% del PIB, según datos de DIPRES”. Al mismo tiempo se hicieron esfuerzos por regular las comisiones que cobraba la industria, pero “existe evidencia de baja competencia en precio, existiendo un reducido porcentaje de cotizantes que operan en las AFP que ganaron la licitación introducida y un gran porcentaje que sigue pagando comisiones más elevadas”. La pesquisa también sostiene que “es difícil determinar hasta qué punto el desempeño de los fondos obedece a una buena gestión de las AFP o a un buen desempeño generalizado del mercado”, y que “las comisiones cobradas por las AFP son importantes en explicar diferenciales en el retorno de las cuentas de capitalización individual y la frecuencia de cotizaciones”.

Otro aspecto destacado es que mientras se plantea en el debate público elevar la edad de jubilación legal, en los hechos los trabajadores ya los han sobrepasado en cuatro años, siendo el promedio de retiro para las mujeres los 64,8 años, mientras el promedio para los hombres es de 69,1 años. De este modo, ambos sexos se alejan de los 60 y 65 años legales respectivos para jubilar.

La Comisión de Pensiones al estudiar los montos que percibe el sector pasivo decidió no emplear promedios sino medianas, medida que de acuerdo a la metodología escogida está más próxima al monto real de la mayoría de las pensiones que se pagan en Chile. Se obtuvieron los siguientes resultados: el valor mediano de las pensiones de vejez autofinanciadas otorgadas entre los años 2007 y 2014 es de $37.667, y cuando se les suma el APS (Aporte Previsional Solidario) alcanza los $82.650.

Pero hay datos más desalentadores. Si bien hoy las jubilaciones son ya bastante privativas, todavía están subsidiadas en algún grado por los bonos de reconocimiento que entregó el Estado al traspasar afiliados desde el antiguo sistema de reparto al de capitalización individual. Por lo mismo se espera que la “tasa de reemplazo”, es decir la proporción que hay entre los últimos sueldos y la pensión, siga bajando cuando comience a retirarse la primera generación de trabajadores 100% nativos del sistema de AFP, es decir los que ingresaron al sistema después de 1981. El informe prevé que “un 50% de los pensionados entre los años 2025 y 2035 obtendrían tasas de reemplazo igual o inferior al 15% del ingreso promedio de los últimos 10 años”.

Finalmente, “es posible concluir en primer lugar que para todos los tramos, y tanto en hombres como en mujeres, las tasas de reemplazo netas son inferiores a las de los países miembros de la OCDE” y que “el 79% de las pensiones son inferiores al salario mínimo y el 44% son menores a la línea de la pobreza”, destaca la investigación.

Mujeres y costos de la Economía del Cuidado

El informe consideró la perspectiva de género transversalmente, pero un dato que resulta destacable, más allá de la desigual inserción y retribución en el mercado laboral, es la falta de seguridad social de las mujeres que en Chile se dedican mayoritariamente al cuidado de las personas mayores. Esta actividad se inscribe dentro de los patrones culturales asociados al rol femenino, y según “El Estudio Nacional de la Dependencia en las Personas Mayores (2010) da cuenta que la realidad de los cuidadores, es que en un 86% de los casos corresponde a mujeres, es precaria y con escasa protección social, observándose una alta carga de trabajo relacionado con el cuidado, con muy poca ayuda, escasa capacitación, pérdida de ingresos, además de no contar con periodos de descanso y tiempo libre”.

Agenda larga

Como se decía en el encabezado de la nota, ha habido gran desinformación en los medios respecto a la división de las propuestas de la “Comisión Bravo” en dos agendas: una “corta”, que es la que más se ha dado a conocer, y otra “larga” que consiste en dos “Planes” diferentes y claramente definidos, con sus propios paquetes de medidas para reformar en el mediano o largo plazo de manera global la seguridad social en el país. Esta doble propuesta surgió luego de que la Comisión consideró no haber zanjado en su interior “la discusión entre las propuestas A y B” y lograr un modelo de consenso.

El Plan “A”

El Plan “A” es considerado según algunos como el más conservador, y va en la dirección de perfeccionar y engrosar el pilar solidario, regular mejor a las AFP poniéndoles nuevos límites, y garantizando en el largo plazo la sostenibilidad económica del sistema. Entre otros puntos contempla la creación de una AFP Estatal, pero que no obstante “opere bajo las mismas reglas que las demás AFP, con un arreglo institucional que garantice que sea completamente independiente y autofinanciada.”

Más audaz en otro plano, esta primera opción propone “eliminar el retiro programado como una modalidad de pensión, haciendo obligatorias las rentas vitalicias, exceptuando los casos en que hay un saldo muy pequeño. Las rentas vitalicias deberían calcularse en base a tablas unisex”. Asimismo incorpora “una compensación previsional para personas que cuidan a niños pequeños y a personas mayores por cada año de cuidado. Este bono por cuidado se depositaría en la cuenta de capitalización individual”.

El Plan “B”: Un Nuevo Modelo de Seguro Social

El punto de partida de la segunda opción es la falta de legitimidad social que afecta al sistema de AFP, y que haría necesario un nuevo pacto con un mejor equilibrio entre las obligaciones y derechos de los imponentes y las instituciones. Este debería basarse en estándares internacionales que garanticen los principios de solidaridad y universalidad, y no desecha del todo a las AFP pero abre un amplio margen de opciones de ahorro bajo el control de una entidad pública, encargada de afiliar y recaudar las cotizaciones de los ciudadanos.

“Los cambios introducidos por la reforma de 2008 no estuvieron, como se nos pide ahora, encaminados a legitimar un Sistema de Pensiones. Esos cambios lograron positivamente avanzar en la construcción de un pilar solidario para el alivio de la pobreza ampliando la cobertura del componente no contributivo, pero no fueron suficientes para legitimar al Sistema de Pensiones, particularmente en lo que refiere a su componente contributivo organizado en la forma de un régimen de capitalización individual”, sostiene la idea.

“Nuestra propuesta considera esencial restablecer la legitimidad del Sistema de Pensiones por la vía de acordar un nuevo contrato social para la previsión. Este consiste en crear un componente de seguro social, en línea con los principios de la seguridad social mundialmente reconocidos. El componente de seguro social permitirá evitar la excesiva transferencia de riesgos hacia las personas, cimentar un nivel de ingresos garantizados en la vejez”.

De acuerdo a este plan “el número de pensiones no contributivas se reduce rápidamente desde el actual 63% de las personas mayores, a 40% en 2020. De este modo, se disminuye el gasto fiscal total en pensiones civiles desde el actual 3,9% del PIB a un rango de 1,6% a 1,9% para el año 2020”, en lo que vendría a constituir una prueba de su viabilidad económica.

“La propuesta pone fin al esquema de capitalización, el cual pretende ser un Sistema de Pensiones, pero que es en realidad un mecanismo de transferencia de salarios crecientes e impuestos hacia el mercado financiero, el cual nunca va a ser devuelto, porque siempre genera un superávit entre contribuciones y beneficios pagados”, concluye la iniciativa.

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